Samråd

Samråd är en viktig del inom MKB-processe (se t ex Dir 2003/35/EC). Glucker et al (2013) “Public participation in environmental impact assessment: why, who and how?” går igenom olika definitioner på "public participation", bland annat hur mycket allmänheten kan/ska/bör/brukar involveras. Det är möjligt att dela in olika syften med samråd i tre grupper:

1. Normativt grundantagande - för att allmänheten bör få säga sitt.
2. "Substantive rationale" - det blir bättre beslut om allmänheten är med.
3. "Instrumental rationale" - för att undvika konflikter och skapa legitimitet (Glucker et al, 2013).

Glucker et al (2013) tre huvudkategorier kan jämföras med O’Faircheallaigh (2010) artikel “Public participation and environmental impact assessment: purposes, implications and lessons for public policy making” tre huvudkategorier för olika syften med samråd:

Det kan noteras att de tre kategorierna "överensstämmer" inte helt, t ex så är Glucker et al (2013) 3:e kategori fokuserad på att undvika konflikter och skapa legitimitet, medan O’Faircheallaigh (2010) 3:e punkt beskriver möjligheten inom MKB-processen: "alter distribution of power". Även om det inte ser ut som O’Faircheallaigh (2010) tar upp möjligheten att skapa legitimitet ovan, så görs detta (s 25):

Det är möjligt att sätta ihop ovanstående två artiklar, och på så sätt få fyra olika kategorier av samråd:
1. Demokratiaspekt - för att allmänheten har rätt att påverka.
2. "Substantive rationale" - för att allmänheten tillför projektet sakkunskap.
3. För att undvika konflikter och skapa legitimitet.
4. Påverka gruppers förmåga och makt.

Arnstein (1969) för fram åtta (8) olika typer av medverkan en medborgare kan vara med i "A Ladder of Citizen Participation", ofta benämns som "Arnstein's ladder": 1. Citizen Power: Citizen Control, Delegated Power, Partnership. 2. Tokenism: Placation, Consultation, Informing. 3. Non-participation: Therapy, Manipulation. Arnstein definierar "citizen participation" som "redistribution of power that enables the have-not citizens, presently excluded from the political and economic processes, to be deliberately included in the future".

Det kan noteras att Arnstein (1969) tar upp "citizen control", högst upp på "stegen", som en form av "redistribution of power that enables the have-not citizens... dvs liknar  O’Faircheallaigh (2010) 3:e samrådskategori "alter distribution of power...".

O’Faircheallaigh (2010, p 20) skriver:

it is difficult to see how one can pursue the issue of "effective participation" without first differentiating clearly between different goals and considering what each involves and implies.

Hartley och Wood (2005) tolkar i “Public participation in environmental impact assessment- implementing the Aarhus Convention" hur fyra olika fall, i deras fallstudie, har implementerat Århus konventionen. Två nyckelord kan urskiljas för god implementering: allmänheten ska få tidig ("early") och effektiva ("effective") möjligheter att delta i MKB-processen ("environmental decision-making procedures"):

Hartley och Wood (2005) listar krav för att "public participation" (samma som samråd?) ska ske tidigt och vara effektiv:

• time participation programmes to achive early participation,
• provide the public with access to all documentation relevant to the decision-making process,
• enter into discussions with the public concerned,
• allow the public to submit their opinions at public inquiries,
• consider the outcome of public participation in the decision-making process; and
• achieve "effective" participation.

Hartley och Wood (2005) formulerar därefter tio (10) "practice evaluation criteria" huruvida Århus konventionen har uppnåtts:

Dessa krav summerar, enligt Hartley och Wood (2005), huvudmålen i Århus konventionen.

De tio olika kriterierna rangordnas i studien (som bygger på intervjuer med 16 personer, rörande planeringen av fyra (4) avfallsanläggningar i England) med avseende på hur viktiga de är (Hartley och Wood, 2005, s 328):

Kommunikation och rättvisa är det som viktigast enligt Hartley och Wood (2005) studie. Trots att information fanns tillgänglig i alla fyra studerade fall så tyckte 1/3 (32 %) av de intervjuade att det inte var tillräckligt med information ("unfulfilled" kriterium). Speciellt efterfrågas information så att de kunde ställa bättre frågor på samrådet (Washburn, 2002, i Hartley och Wood, 2005, s 330).

Informationsspridning och kommunikation påverkar många andra kriterier, som "influence on decision-making", kompetens, interaktion, om allmänheten ska nå fram till någon form av kompromiss, ska uppleva tillit ("trust"). Ja, kommunikation kring fakta som leder till ökad kunskap har möjlighet att påverka i stort sett alla andra kriterier i önskad riktning.

Nedan listas hur väl åtta (av tio) kriterier uppfylldes i Hartley och Wood (2005) fyra fallstudier:

De två kriterier som inte syns ovan är kompromissande ("compromise") och "trust", vilket var de två kriterier som enligt de intervjuade hade minst betydelse för att leva upp till Århus konventionens två nyckelord: tidig ("early") och effektiva ("effective") "public participation". Samtidigt är många inte nöjda med hur verksamhetsutövarna mötte allmänheten avseende dessa kriterier (sex av 22 intervjuade (27%) var inte nöjda med "kompromissandet", och avseende "trust" så ansåg 47 % att detta kriterium var "unfulfilled".

Hartley och Wood (2005) listar i “Public participation in environmental impact assessment- implementing the Aarhus Convention" åtta saker som gör att inte samråd blir så bra som de skulle kunna vara ("barriers"):

Rutiner kring samråd tror jag, mot bakgrund av ovanstående studier, kan utvecklas. Syftet med samråd ("public participation") bör tydliggöras. Och Hartley och Wood (2005) tio (10) "practice evaluation criteria" bör noga beaktas för att uppnå ett bättre projekt. Århus konventionen kan användas som en språngbräda för bättre kommunikation, ökat lärande och effektivare hantering av projekt.

Kanske med hjälp av det som skrivs kring "dialogbaserad förankring" eller "deliberativ demokrati"/samrådsdemokrati. Denna form av samråd beskrivs bra i nedanstående film:


Förankring from Naturvårdsverket on Vimeo.

Det finns även en film där kulturgeograf Karin Hammarlund berättar om "deliberativ demokrati"/samrådsdemokrati. Malmös vindkraftsplanering och översiktsplan tas upp som exempel.

Detta arbete med förankring redovisas i Vindvals syntesrapport ”Vindkraftens påverkan på människors intressen” (2012), som på sid 117--142 analyserar  just förankringens (attityder och deltagande) betydelse när stora projekt, som har miljöpåverkan, planeras.


Det här med "deliberativ demokrati"/samrådsdemokrati kan tyckas självklart för en del, om man är inriktad på kommunikation kring lokala frågor. Ett annat paradigm är det "kalkylerande" som är inriktat på centrala frågor. Lars Emmelin och Peggy Lerman har tagit fram följande tankemodell "Två paradigm i styrning av landskapet":

Min tanke är att, som filmerna ovan också gör, se hur vissa aktörer fört in "deliberativ demokrati"/samrådsdemokrati in i MKB-miljöparadigmet.



En intressant artikel, som utgår från att samråd och aktiva medborgare och är "deliberative in nature", är Sinclair och Diduck (2017) "Reconceptualizing public participation in environmental assessment as EA civics".

Abstract:
Notwithstanding the considerable attention placed on creating meaningful opportunities for public participation in environmental assessment (EA), many participants and those who have reviewed participation processes often find practice sorely wanting. This reality stands in stark juxtaposition to future environmental governance needs, which will require increased openness, deliberation and transdisciplinary knowledge in order to deal with environmental change that is ever more uncertain, complex and conflictual. In this paper, our purpose was to consider how to meet those needs through reconceptualizing public participation as EA civics, founded on an active citizen base, deliberative in nature and orientated toward learning. We do this through developing a new conceptual model of next generation participation processes that is relevant at multiple spatial scales and institutional levels, is applicable to the entire assessment cycle and spans temporal scales through feedback loops. Our EA civics model builds on the “civics approach” to environmental governance and “action civics” by extending their core ideas to participation in EA.

Referenser

Naturvårdsverket (2014) ”Förankring” en film på Vimeo. https://vimeo.com/49583008 [2017-02-01].

Naturvårdsverket - Vindval (2012) Vindkraftens påverkan på människors intressen – En syntesrapport, Rapport 6497, ss. 117-142.

Naturvårdsverket (2008) Erfarenheter av vindkraftsetablering – Förankring, acceptans och motstånd, Rapport 5866. http://www.naturvardsverket.se/Documents/publikationer/978-91-620-5866-1.pdf [2017-02-01].

Glucker, Driessen, Kolhoff & Runhaar (2013) Public participation in environmental impact assessment: why, who and how?. Environmental Impact Assessment Review, 43, ss. 104-111.

Hartley & Wood (2005) Public participation in environmental impact assessment- imple-menting the Aarhus Convention. Environmental Impact Assessment Review, 25, ss. 319-340. DOI: http://dx.doi.org/10.1016/j.eiar.2004.12.002

Emmelin & Lerman (2006) Styrning och markanvändning och miljö. Rapport till ansvarskommittén, Statens offentliga utredningar. I Naturvårdsverket (2015) Hållbar mobilitet och miljöhänsyn i transportplanering.

O’Faircheallaigh (2010) Public participation and environmental impact assessment: purposes, implications and lessons for public policy making, Environmental Impact Assessment Review, 30, ss. 19-27.